《关于金融支持林业高质量发展的通知》政策解读

一、出台背景

为全面贯彻落实习近平生态文明思想，深入贯彻党的二十大和二十届三中全会精神、中央农村工作会议及中央金融工作会议精神，全面落实中央关于深化集体林权制度改革、加强生态保护修复、推动林业产业发展、实现双碳目标和服务乡村振兴，践行绿水青山就是金山银山理念，中国人民银行、金融监管总局、国家林草局联合印发《关于金融支持林业高质量发展的通知》（银发〔2025〕170号）（以下简称“《通知》”）。通过金融创新激活林业资源，推动林业资源资产化、林业资产资本化、生态价值市场化，引导和鼓励金融机构服务林业实体经济，加大对林业领域信贷支持力度的基础上，创新金融产品和融资工具，综合运用信贷、担保、股权、债券等融资方式为重点生态工程建设、国家储备林建设、林业产业融合发展、林下经济发展等提供一揽子金融支持工具和多元化、精准化的金融服务，着力拓宽涉林企业融资渠道，不断满足林农和经营主体多样化金融服务需求，对于推动林业高质量发展具有里程碑意义。

二、核心目标

《通知》是金融支持林业高质量发展的全局性指导文件，深入聚焦当前林业高质量发展的关键领域和重点任务，明确金融是推动林业高质量发展的关键力量，旨在统筹科学调配金融资源，兼顾生态建设和产业发展金融需求，通过金融赋能更好解答林业发展“钱从哪里来”的重要问题，切实推动林业高质量发展。‌

三、主要内容

《通知》从深化集体林权制度改革金融服务、强化林业重要战略实施金融保障、加大林业产业高质量发展金融投入、建立金融支持生态产品价值实现机制和完善政策配套体系及保障机制等五个方面，提出15条具体措施。

（一）深化集体林权制度改革金融服务。《通知》分别从推进林权抵押贷款增量提质扩面、完善收储评估机制、强化林权管理处置和促进林权流转交易四个方面提出具体措施。

1.推进林权抵押贷款增量提质扩面。《通知》提出加大林权抵押贷款产品和服务创新力度，不断丰富林权抵押贷款产品和模式。一是推动抵押物扩容，拓宽可抵押林权范围和树种种类，通过将中幼林、毛竹林、果树、设施花卉、苗木等纳入抵押范围，突破了传统林权抵押限制，大大扩展了可融资林业资源的范围，提高金融可得性；二是依法合规延长贷款期限，匹配林业长周期特性，优化定价机制和放贷程序，增强贷款实用性，给予融资主体更好的抵质押贷款服务；三是鼓励开展多样化的贷款模式，审慎探索基于林业经营收益权、林下空间经营权的融资模式，以及林权按揭贷款、“林权抵押+森林保险”等产品服务模式，林权抵押贷款可覆盖经营收益权、林下空间经营权，促进林业资源转化为发展资本；四是稳步推行农户信用评价和林权抵押相结合的可循环信用贷款，依托“家庭合作”式、“股份合作”式、“公司+基地+农户”式等互助合作集约化经营模式，探索林业专业合作组织法人授信和对组织内成员授信相结合的服务模式，提高借款人融资能力。

2.完善林权收储担保和评估机制。收储机制通过规模化经营降低风险，社会资本介入可提升市场化水平。为有效解决金融机构抵押林权收储难的问题，《通知》鼓励有条件的地区根据实际需要推动成立林权收储机构，规范林权收储业务，发挥林权收储机构经营林权资产的专业优势，通过收储机制创新，鼓励社会资本开展林权收储担保服务，建立省级生态资产平台，推动林地规模化经营。各地区在林权收储担保机构为林业经营主体提供担保业务时，可支持银行等金融机构直接开展业务合作并优先由其提供代偿收储、采伐变现等服务。林权收储机制是金融支持林业发展一项非常重要的环节，将成为金融机构开展林权抵押贷款非常重要的配套措施；在实施林权资产价值评估工作中，《通知》鼓励各地优化评估机制，统一评估准则，提升评估质量，拓宽评估主体，避免定价混乱。

3.强化抵押林权管理和处置。为加强对林权资产风险管理和后续处置，《通知》明确在制度上加强管理，减少风险发生的可能，提出“鼓励金融机构、抵押人签订林权抵押贷款协议”，以此明确责任与管理边界，提高处置效率与法律保障，对抵押林权监管作出相应约定，督促抵押人在林权抵押期间做好林木管理和培育。此外，《通知》还提出鼓励抵押人投保森林保险，降低因自然灾害造成林木损失的风险，以保障抵押林权资产的安全性。同时禁止林业主管部门在未经抵押权人同意的情况下对所抵押林木批准或发放林木采伐许可证，来保障抵押林权价值稳定性，缓解林权减值所带来的违约风险。《通知》对抵押林权贷款出现违约后做出了明确的处置说明，可按照合同约定，通过竞价交易、协议转让、林木采伐或诉讼等途径进行处置。因处置抵押林权需要采伐林木的，对符合采伐条件的，林业主管部门应优先予以安排采伐指标，办理林木采伐许可证。不符合采伐条件的，引导依法向不动产登记部门申请办理不动产变更登记。

4.促进林权流转交易服务。为推动集体林地规模经营、提升经营效率，《通知》中提出多项措施促进林权流转与交易：一是要健全完善林权抵押登记机制，提高工作效率；二是在不新增地方政府隐性债务的前提下，鼓励各地结合实际探索建立省级生态资产资源经营管理平台，或依托国有林场、林业龙头企业、林业专业合作社等平台，按照林农自愿、市场化经营原则，通过租赁、入股、托管等方式收储分散林权、开展规模经营，夯实林权流转和金融支持的市场基础；三是探索“林地入股”“林木变现”“托管分红”等多元化合作模式；四是鼓励地方探索建立健全林业数据库和交易流转平台，通过建立数字化系统实现林权抵押贷款登记流转与信贷评级线上化，以此来简化贷款流程，提升工作效率。

（二）强化林业重要战略实施金融保障。《通知》聚焦国家储备林、“三北”工程等重要生态工程建设，探索多元化投入机制，强化金融服务需求对接，实现政策引导与市场运作的有效衔接。

5.提升国家储备林建设金融支持。国家储备林建设投资需求大，国家先后出台了多项政策，引导创新多种金融手段以支持国家储备林的建设。国家林草局、国家发展改革委联合印发《国家储备林建设实施方案（2025—2028年）》（办工字〔2025〕91号），国家储备林营造林和支撑体系建设资金需求量大，资金来源主要包括财政资金、银行贷款、社会资本和创新金融工具支持。《通知》提出：指导金融机构聚焦“国家储备林+N”建设模式，按照市场化、法治化原则开展业务，围绕“国家储备林+特色经济林、林下经济、生态旅游、森林康养”等经营模式加大金融产品和服务创新力度。因此，国家储备林项目应基于项目优势，依靠自身林木资源开发多类型的产业和商业模式，丰富项目收入来源，提高项目收益水平，以更好地吸引金融机构和社会资本投资。同时，金融机构也可通过创新产业投资基金、信托融资、项目融资、融资租赁、绿色债券等多种融资工具，积极配合国家储备林的建设发展。在银行信贷方面，《通知》提出，加强国家储备林建设项目融资需求对接，优化贷款审批手续，积极提供信贷支持。鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控前提下，在业务范围内加大国家储备林相关贷款投放力度，合理确定贷款期限，为国家储备林项目提供中长期贷款及全流程专业支持。目前，国家开发银行、中国农业发展银行以及中国银行、中国农业银行、中国邮政储蓄银行、兴业银行等银行都开展了国家储备林专项贷款业务。

6.探索金融赋能重要生态工程建设。为有效解决“三北”工程等重点生态工程建设资金来源单一问题，《通知》提出，探索多元化投入机制，强化金融服务需求对接，积极提供项目融资方案、资金结算以及带动林农牧民发展生产贷款等综合金融服务。2024年5月，财政部和国家发改委联合发布的《关于财政支持“三北”工程建设的意见》（财资环〔2024〕31号）也提到要“健全市场化多元化投入机制”。针对生态工程建设收益来源单一的问题，《通知》提出，要拓展碳汇收益，将生态工程建设与碳汇收益相结合，通过引入碳汇收入，提高生态工程项目综合收益，以此来引导金融机构加大项目融资支持力度。此外，《通知》还强调要以国家重点生态功能区、生态保护红线、国家级自然保护地为重点，围绕“森林质量提升”和“国土绿化”有机衔接的山水林田湖草沙一体化保护和修复，优化金融服务，设计项目融资方案，强化山水林田湖草沙一体化和生物多样性保护的金融支持。

（三）加大林业产业高质量发展金融投入。《通知》对林业产业高质量发展提出三方面的重要举措，包括加大林业适度规模经营的金融支持力度、创新金融支持林下经济发展模式、促进林业一二三产业融合发展，重点聚焦在林下经济产业和林业融合发展，加强二者的金融支持力度。

7.加大林业适度规模经营金融支持力度。为提高对林业新型经营主体的金融支持力度，针对家庭林场、村集体林场、股份合作林场、林业专业合作社等林业适度规模经营主体特点，《通知》要求金融机构提供适配的金融产品与服务，强化联农带农利益联结机制；为增强林业经营主体融资能力，通过发展供应链金融，鼓励金融机构加强与林业供应链核心企业合作，规范创新金融产品和服务，重点支持特色产业培育、原料收储及精深加工等领域。

8.创新金融支持林下经济发展模式。《通知》提出，重点围绕林菌、林药、林菜、林禽、林蜂和森林康养等林下产业发展需求，鼓励金融机构在商业可持续、风险可控前提下，合理确定贷款期限和利率，加大信贷投入。因此，金融机构可以在商业可持续、风险可控前提下，不断探索丰富林下经济产业的金融产品和服务模式。同时，《通知》提出，推动“产供销”一体衔接，聚焦林下产品生产、加工、销售、运输等各环节，提供差异化金融服务，有效满足林下特色产业培育、原料收储及精深加工、转型升级、冷链保鲜和物流等融资需求。此外，鼓励用好创业担保贷款政策，支持符合条件的林农、小微企业发展林下经济，通过引入贴息、担保、保险等方式，降低银行贷款风险，提升金融机构对林农及中小企业的贷款意愿。

9.促进林业一二三产业融合发展。《通知》提出，加大对经济林果等森林食品、林草中药材、林草苗种、花卉、木竹、油茶等产业信贷支持力度；鼓励金融机构支持森林旅游、森林康养基地等设施建设及果壳饼粕、木材旧家具、废建材等废弃物回收利用；加大对林业机械设备研发升级改造的金融支持力度，推动林业加工业向自动化、智能化方向发展。通过对林业产业的生产、加工、运输物流、处置、设备研发与制造的金融支持，促进林业产业的不断发展。同时鼓励推进林业产业基地建设，在不新增地方政府隐性债务的前提下，加大中长期贷款投放，在林权抵押担保、林地林木未来收益权、植物新品种权、林业资源收储等方面依法开展金融创新，盘活各类资产资源。围绕林业特色产业聚集化建设，综合运用信贷、股权、债券等融资方式提供一揽子金融支持，股权和债券工具拓宽了企业融资渠道，可以有效降低企业负债压力，减轻企业融资本成本。

（四）建立金融支持生态产品价值实现机制。针对生态产品价值转化困难问题，《通知》提出，支持林业生态产品价值转化和优化林业生态产品价值融资服务，主要包括加强林业碳汇资源开发利用和加大金融科技在生态产品价值的评估、跟踪、风控、交易过程中的使用。

10.支持林业生态产品价值转化。《通知》提出，聚焦林业碳汇资源经营和开发环节，探索创新融资产品与服务模式，支持国家储备林项目建设，促进“国家储备林+碳汇”生态产品价值实现。为了促进林业碳汇资源经营、项目开发和资产交易，各地区以林业碳汇为基础，开展了林业碳汇开发贷款、林业碳汇质押贷款、林业碳汇保险、林业碳汇基金等碳金融产品创新和实践探索。为了进一步规范和促进林业碳汇抵质押业务发展，《通知》提出，积极应用中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统做好相关动产和权利担保质押登记和公示，推动林业碳汇质押业务合规运行，按照此规定各地区可以探索开发基于碳汇权益的绿色信贷产品，以增强林业碳汇经营开发主体融资能力。此外，《通知》鼓励金融机构探索完善林业生态产品抵押价值评估方法，合理确定贷款额度、期限、还款方式等，促进生态资源向生态资本转化。

11.优化林业生态产品价值融资服务。《通知》提出，要加大金融科技的投入，运用数字化技术优化信贷流程、信用评价和风险防控模型，提高数据透明度、风控能力与融资效率，以此来提高生态产品价值融资的可得性、便利性和安全性。为破解生态产品“度量难”问题，《通知》鼓励有条件的金融机构探索通过卫星遥感、大数据、人工智能等技术手段，获取规模化的可信动态数据，建立森林资源的全生命周期识别模型，提升生态产品评估精准度，为生态产品价值评估提供可信任、可追溯的数据源，加强可信数据的获取、比对与管理，探索林业生态产品抵押价值评估方法，优化融资服务。通过数字化技术的运用，使森林资源和生态产品实现可量化、可交易。

（五）完善政策配套体系及保障机制。《通知》构建了“资金支持—保险创新—风险管控—组织协调”四位一体的系统性支撑和保障体系。

12.加大资金支持。《通知》要求，用好支农支小再贷款、再贴现、碳减排支持工具、科技创新和技术改造再贷款等货币政策工具，引导金融机构加大对林业领域信贷支持力度；拓宽涉林企业直接融资渠道，鼓励符合条件的企业发债融资；支持金融机构发行小微、“三农”、绿色等金融债券；支持金融机构等社会资本探索林权盘活与金融服务相结合的模式。

13.创新保险产品。《通知》提出，鼓励各地不断优化森林保险实施方案，各地区可以通过扩展保险责任、提高保险金额、优化保险费率、改进承保理赔模式和完善财政补贴机制，有效提高政策性森林保险参保面积和赔付水平。随着森林保险产品创新工作的持续开展，进一步满足林业经营管理主体多样化、多层次的保险需求。《通知》还提出，要探索构建包括指数保险、产量保险、收入保险和责任保险在内的林业保险产品体系，特别是支持各地区开展国家储备林保险、经济林保险、林下经济保险、古树名木保险、林业碳汇保险、野生动物致害公众责任保险等业务，各地区可以结合本地林业风险管理实际需求，支持保险机构创新开发各类林业保险产品，推动相关林业保险产品优先纳入地方优势特色农业保险奖补政策范围。保险品种和业务范围的扩大将为林业构建全方位的风险保障体系，极大增强林业风险管理能力。同时，《通知》鼓励创新“森林保险+”模式，增强保险融资增信功能，进一步扩大林权抵押贷款等林业信贷产品规模。

14.加强风险管理。《通知》要求，金融机构建立健全林权抵押贷款、国家储备林贷款等对应的风险管理机制，完善信贷审批流程，加强贷后管理，设立风险预警机制，优化不良贷款处置方式。要定期对贷款进行跟踪检查，金融机构可以通过数字化系统的使用，可以实现有效贷后管理，跟踪抵质押资产价值，识别并预警潜在生态环境风险和资产减值风险，通过及时补充抵质押产品及其他的风险防范和缓解措施，降低金融机构资产风险；跟踪贷款资金用途，确保资金用于林业发展，防范非法集资。《通知》鼓励各地加快构建“评估—保险—监管—处置—收储”五位一体的林权抵押贷款风险管理机制，防范抵押物处置风险。规范保险产品设计和利益相关方权利义务。深入推进社会信用体系建设，搭建金融机构、担保机构、信用评级机构和政府部门共同参与的信用促进体系，通过信息共享、风险分担等机制，加强金融风险防范与管理。

15.强化组织保障。为了强化组织保障体系，建立跨部门协同与风险防控机制，《通知》要求，各地区要建立金融支持林业改革发展工作会商机制，搭建有效的协作和信息交流平台，研究解决林业金融发展中的重大问题，加强金融风险防范与管理，并对中国人民银行及其分支机构、各级金融监管部门、林业主管部门提出了相关具体工作要求，以此来推动各项措施落到实处，为林业高质量发展提供有力支撑。一是中国人民银行及其分支机构要用好再贷款、再贴现等货币政策工具，引导金融机构加大对林业领域信贷支持力度，强化林业企业发债融资支持，持续完善信用体系，支持林业高质量发展；二是各级金融监管部门要指导银行机构增强合规经营意识、提升风险防控能力，鼓励保险机构优化承保理赔模式，提高森林保险服务质量；三是林业主管部门建立健全林业领域融资需求项目库，涵盖国家储备林建设、天然林保护修复、“三北”工程、荒漠化防治等重要战略项目，国土绿化工程、森林质量精准提升工程、林业产业基地等基础设施建设重大项目，强化与金融系统共享对接，提高融资对接精准度和有效性，并会同金融管理部门定期组织开展培训交流，加大政策宣传力度，推广先进经验和案例。