【独家】森林法大修：呵护好我们的绿色家园

【独家】森林法大修：呵护好我们的绿色家园

《中国人大》全媒体记者 孙梦爽

（来源：《中国人大》杂志2020年第1期 浏览字号： 大 中 小 2020年01月20日08:29:05）

导读：作为调整林业发展的基本法律，森林法自1985年起施行，至今已呵护我国林业发展走过了35个年头。日前，新修订的森林法由十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过，为新时代林业高质量发展夯实制度基础。

2019年12月28日，森林法修订草案提请十三届全国人大常委会第十五次会议表决，以167票赞同高票通过。

森林法是规范我国林业发展的基本法律，是我国自然资源领域第一部法律。1979年第五届全国人大常委会通过森林法（试行），1984年森林法出台，经1998年、2009年两次修改，为保障我国林业发展发挥了重要作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对林业建设作出一系列重大决策部署，林业面临的形势、任务和定位发生了深层次、根本性变化，迫切需要修改森林法。新修订的森林法响应时代呼唤，历经三次审议终于“新鲜出炉”。

2019年12月23日，常委会会议就森林法修订草案进行分组审议。罗保铭委员说：“森林法修订草案坚持生态优先、保护优先的原则，明确森林权属，规范森林分类，完善森林采伐限额和许可证制度，强化对森林资源保护的监督与检查。可以预见，将在保护和促进森林资源可持续发展、保障森林生态资源安全、推动生态文明建设等方面发挥重要作用。”

森林法大修：响应时代的呼唤

“此次修法的指导思想非常明确，就是始终坚持习近平生态文明思想，为生态文明建设提供法治保障，促进森林更好满足人民群众对物质、文化、生态等多方面的美好生活需要。”在2019年12月28日全国人大常委会办公厅召开的新闻发布会上，全国人大农业与农村委员会法案室副主任王观芳说。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，要求践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持人与自然和谐共生。与此同时，我国林业正由生产木材为主向生态建设为主转变，功能和任务发生根本性变化。

对此，新修订的森林法在总则中明确“践行绿水青山就是金山银山理念”，规定“保护、培育、利用森林资源应当尊重自然、顺应自然，坚持生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展的原则”。“这些理念和原则也实实在在地体现在分则中。”王观芳说。

在上述指导思想下，此次大修以推进构建现代林业治理体系、促进林业转型和可持续发展、加快推进国土绿化和提高森林质量为方向，从1998年修改后的森林法的7章扩展至9章，条文数从49条增加到84条，在结构上作了较大调整。

值得一提的是，森林法首次纳入植树节相关规定。“这是为了进一步增强广大人民群众的爱林护林意识，推动形成各行各业、全国上下共同参与植树造林，建设美丽家园的良好氛围。”全国人大常委会法工委经济法室副主任王翔说。

分类经营，更好实现森林价值

生态效益、经济效益和社会效益是森林的三大效益。新修订的森林法根据生态区位和主导功能的不同，采用分类经营方式发挥森林价值，满足经济社会发展对林业的多种需求。

新法规定，将生态区位重要或者生态状况脆弱，以发挥生态效益为主要目的的林地和林地上的森林划定为公益林；未划定为公益林的林地和林地上的森林属于商品林。公益林实施严格保护，商品林则由林业经营者依法自主经营。两类林分类经营管理，各自发挥主导功能，在整体上实现和发挥好森林的多种功能。

全国人大农业与农村委员会副主任委员王宪魁表示：“我国林业发展已由主要提供物质产品向主要为全社会提供优质生态产品、满足经济社会生态文化等多元需求转变，林业发展的功能导向发生根本性转变。”我国林业从20世纪90年代开始试点分类经营，取得积极成效。此次修法将经实践检验行之有效的改革措施及时转化为法律规范。

以这一分类为基础，森林法对公益林的划定、两类森林的利用等作出规定，以实现公益林与商品林各自的主导功能。比如，规定重要江河源头汇水区域、重要江河干流及支流两岸等八类区域的林地和林地上的森林应当划定为公益林；公益林只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐；国家鼓励发展商品林，在不破坏生态的前提下，可以采取集约化经营措施，合理利用森林、林木、林地，提高商品林经济效益。

新修订的森林法特别建立森林生态效益补偿机制，加大对公益林保护的支持力度。中央和地方财政分别安排资金，用于公益林的营造、抚育、保护、管理和非国有公益林权利人的经济补偿等。

加强产权保护，调动经营主体积极性

如何处理好林业保护与发展的关系，处理好公共利益和经营者经济利益的关系，是森林法面临和处理的关键问题。

“林业经营者既有保护森林资源的义务，也有从森林资源的经营中获得经济收益的权利。如果无法激发广大林农以及新型林业经营主体的积极性、主动性，那么森林法的具体保护措施是不可能完全落实到位的。”国家林业和草原局办公室二级巡视员李淑新指出。

对此，新修订的森林法增加“森林权属”一章，明确森林权属，并对林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权进行统一登记，核发证书，保护所有者和使用者的合法权益。新法同时为经营者获得更多权益作出制度创新，规定国家所有的森林、林木和林地可以依法确定给多种所有制的林业经营主体使用，林业经营主体依法取得的国有森林、林木和林地的使用权，经批准可以转让、出租、作价出资等。

公益林生态效益补偿制度同时也是保障经营主体经营权的“抓手”之一。有专家认为，通过完善重点生态功能区转移支付政策，指导受益地区和森林生态保护地区人民政府通过协商等方式进行生态效益补偿，有助于调解公益生态参与者之间关系，更好实现公益林价值。

“保障经营权方面，对公益林划定涉及非国有林地的，应当与权利人签订书面协议并给予合理补偿；明确不影响公益林生态功能，在经科学论证的前提下，可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游等，发挥森林多种功能，增加森林经营者的收益等。”李淑新介绍。

此外，新法在保障林业经营主体的处置权方面，按照“放管服”改革要求取消木材运输许可制度，优化木材采伐许可证的合法程序和条件等。

加快推进国土绿化，提高森林质量

据了解，2000年至2017年，中国的植被增加量占17年里全球植被总增量的25%以上，位居全球首位。目前我国森林覆盖率已由20世纪70年代初的12.7%提高到2018年的22.96%。

“经过不懈努力，我国森林资源保护和生态修复取得了显著成就。但总体上仍然缺林少绿、森林质量不高，森林生态系统的多种效益没有得到充分发挥。”王宪魁指出。

王宪魁表示，进一步提高森林质量是当前和今后林业发展的着力点。对此，新修订的森林法强调加强顶层设计，以规划引领林业发展，比如将原森林法关于林业发展长远规划的有关内容进一步具体化，发展规划与专项规划相结合。同时，科学地强化政府森林资源保护责任，有效调动全社会力量推动国土绿化，比如明确县级以上人民政府应当将森林资源保护和林业发展纳入国民经济和社会发展规划。

森林采伐限额和采伐许可制度是伐育调节的主要制度，对保护和发展森林资源发挥重要作用。新修订的森林法取消木材运输许可制度，完善了林木采伐制度，包括国家严格控制森林年采伐量，公益林只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐，商品林根据不同情况采取不同采伐方式，严格控制皆伐面积，伐育同步规划实施等。

新法还注重加强森林资源保护，坚持用最严格的法律制度保护森林、林木和林地，比如明确天然林全面保护制度，作出严格限制天然林采伐等规定。

述评：夯实林业高质量发展的制度基础

森林法是我国1979年加强法制建设以来第一批制定的法律之一，也是我国第一部自然资源类法律。从森林法（试行），到森林法正式制定、施行、两度修改，森林法的“成长”展示了林业管理从侧重行政管理手段，到依法治林，并在法治快车道上快速发展的历程。

党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想的指引下，森林资源保护、生态修复取得显著成绩，林业在乡村振兴等方面发挥越来越大的作用。与此同时，林业发展面临的形势和任务发生根本性变化，相关改革举措不断推进，分类经营管理、生态效益补偿等一批制度试点取得良好效果，为进一步深化林业改革再次“铆劲儿”。

新修订的森林法深入贯彻落实党的十九届四中全会对坚持和完善生态文明制度体系的新要求，以习近平生态文明思想为指引，将行之有效的制度上升为法律并以之为抓手，在大力保护、发展林业的同时充分维护经营者权益，为推进林业高质量发展夯实制度基础。

法与时转，治与世宜。新修订的森林法的通过，标志着林业治理从有法可依走向更高水平的林业治理现代化。我们期待，在新修订的森林法的呵护下，森林发展将进一步焕发活力，更多绿意将装点我们的美好生活。

编 辑： 刘冬

编 校： 徐航

责任编辑： 余晨