关于推进林下经济高质量发展的实施意见政策解读

关于推进林下经济高质量发展的实施意见政策解读

深入学习党的二十大精神，全面贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记关于广西工作论述的重要要求，认真落实中央、自治区关于发展林下经济、推动乡村振兴的决策部署，进一步加强政策引导支持，高质量发展林下经济，加快打造万亿林业产业，建设现代林业强区，我局牵头起草了《关于推进林下经济高质量发展的实施意见（征求意见稿）》（以下简称《实施意见》），现将《实施意见》解读如下。

一、《实施意见》起草背景

林下经济是低碳、绿色、生态、立体复合型可持续经营循环经济，是新兴朝阳产业，具有“经略乾坤广、细作前途大”的鲜明特征。习近平总书记高度重视林下经济发展，作出了一系列重要指示批示：2018年1月，习近平总书记对福建武平县捷文村群众来信作出重要指示：“希望大家继续埋头苦干，保护好绿水青山，发展好林下经济、乡村旅游，把村庄建设得更加美丽，让日子越过越红火”。2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察时强调，森林是集水库、粮库、钱库、碳库于一身的大宝库。要树立增绿就是增优势、护林就是护财富的理念，在保护的前提下让老百姓通过发展林下经济增加收入；习近平总书记指出，地方党委和政府要提供政策支持，坚持林下经济和旅游业两业并举。2023年10月，习近平总书记在江西考察时指出，要发展林下经济，开发森林食品，培育生态旅游、森林康养等新业态。2023年12月，习近平总书记在广西考察时强调，推动广西高质量发展，要发展壮大林业产业、文旅产业、养老产业、大健康产业，让生态优势不断转化为发展优势；要发挥广西林果蔬畜糖等特色资源丰富的优势，大力发展现代特色农业产业。

自治区党委、政府把发展林下经济作为现代林业产业的重要组成部分，提出加快推进林下经济“种植（养殖）基地＋龙头企业＋产品深加工”一体化建设，大力发展金花茶、铁皮石斛、灵芝、竹笋等林下特色产品和林下道地药材，到2025年，全区林下经济经营和利用林地面积稳定在7000万亩以上。2022年8月，国家林草局向国家相关部委办局、各省区推送了《林业改革动态（2022年第5期）—广西大力推动发展林下经济》，从优化顶层设计、强化示范带动、创新融资方式、发展特色产业四个方面推介广西林下经济发展经验，自治区党委书记刘宁同志作出肯定性批示“好”。

广西是南方重要的集体林区、重要的生态屏障，林下空间充裕、资源丰富、生态良好，非常适合发展林下经济。2011年，广西提前一年完成集体林权制度主体改革任务，将发展林下经济作为深化集体林权制度改革后，激活林业生产力、破解林业生产周期长与林农“靠山吃山难”的重要突破口，努力走“不砍树也能致富”的新路。截至2023年底，全区林下经济经营和利用林地面积达7079万亩，产值达1348亿元，居全国第3位，仅次于浙江、江西；全区现有国家林下经济示范基地11个，广西林下经济示范县5个，林下经济精品示范基地26个，与林下经济相关的自治区现代产业示范园区15个，涉及林下种植的自治区中药材示范基地31个、“定制药园”20个；林下经济产值达1000万元以上的企业达到45家，林下经济知名品牌达到192个；林下经济发展惠及林农近1200万人、促进林农人均增收超过3600元。紧扣系列重大政策利好及局区共建全国首个现代林业产业示范区的重大部署要求，林下经济发展迎来提点扩面、提质增效的重要机遇。但是，地方重视不够、产业链条不长、融资渠道单一、科技创新滞后、市场意识不强、政策支撑薄弱等问题严重制约了林下经济高质量发展。因此，有必要出台《实施意见》，作为广西林下经济高质量发展的指导性文件，推动构建“林下种、林中养、林上采、林间游”立体、复合、高效的高质量发展新格局，推动广西生态优势、资源优势更好地转化为产业优势、发展优势，加快建设现代林业强区，切实为建设新时代壮美广西贡献绿色能量。

二、《实施意见》主要内容和特点

《实施意见》主要内容包括扩大产业发展规模、提升产业发展质量、增强产业发展动力等三大板块，十七条具体措施。主要特点：一是通过科学确定产业开发利用强度，拓展发展空间，大力发展林下特色种养产业、林下采集加工产业、森林景观利用产业，扩大产业发展规模。二是通过优化产业布局，推进全产业链高效融合，培育壮大生产经营主体，创建区域特色知名品牌，加强产品质量安全监管，推动产供销一体衔接等措施，提升产业发展质量。三是通过强化项目带动、科技引领、基础建设、用地保障、财税扶持、金融支持、组织领导，增强产业发展动力。

三、相关政策支撑解释

（一）《实施意见》中关于“对入选项目库的示范项目，按照项目类型、规模大小等，在资金、政策上分级分类予以重点支持。实行示范项目定期评价和滚动管理，对实施情况和效果良好的项目持续加大支持力度。”的政策支撑为：国家六部委联合印发的《关于加强中央财政衔接推进乡村振兴补助资金使用管理的指导意见》（财农〔2022〕14号）明确提出“各省份乡村振兴、发展改革、民族工作、农业农村（农垦）和林草等行业主管部门，组织本行业开展项目库建设，编制项目入库指南，完善项目库建设管理制度，推动项目库共建共享。”“鼓励各地顺应产业发展规律，立足当地优势资源禀赋，统筹支持产业发展的各渠道资金，用好脱贫县涉农资金统筹整合政策，支持现代农业产业园、农业产业强镇和优势特色产业集群建设，壮大县域富民产业，让农民群众更多分享产业增值收益。”“各地可创新资金使用方式，通过以奖代补、贷款贴息、购买服务等方式，支持重点产业、重点环节，具体由地方根据产业类型和支持环节论证选择。”

（二）《实施意见》中关于“允许利用二级国家公益林和地方公益林适当发展林下经济；在符合国土空间规划等相关规划以及生态保护红线管控规则的前提下，在自然保护地一般控制区内划定适当区域适度发展林下休闲旅游。鼓励利用油茶三年行动计划、国家储备林建设等重大工程及退耕还林提质增效工作，通过实施林相改造、实施立体复合经营等方式，建设林下经济精品基地。”的政策支撑为：国家十部委联合印发的《关于科学利用林地资源促进木本粮油和林下经济高质量发展的意见》（发改农经〔2020〕1753号）明确提出“允许利用二级国家公益林和地方公益林适当发展林下经济，鼓励地方结合新一轮退耕还林政策或通过对第一轮退耕还商品林地实施林相改造等方式，建设木本粮油和林下经济基地”，为挖掘国家二级以下公益林资源的林下潜力，避免出现有资源而不敢开发的情况，迫切需要出台明确的政策措施。同时，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确规定“在保护的前提下，在自然保护地控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动。”

（三）《实施意见》中关于“对利用林地发展林下经济的，在不采伐林木、不影响树木生长、不造成污染的前提下，允许放置移动类设施、利用林间空地建设必要的生产管护设施、生产资料库房和采集产品临时储藏室，相关用地均可按直接为林业生产服务的设施用地管理，由县级林业主管部门负责审批和办理相关手续。涉及将农用地和未利用地转为建设用地的要依法依规办理转用审批手续。”的政策支撑为：国家十部委联合印发的《关于科学利用林地资源促进木本粮油和林下经济高质量发展的意见》（发改农经〔2020〕1753号）明确提出，“利用林地发展林下经济的，在不采伐林木、不影响树木生长、不造成污染的前提下，允许放置移动类设施、利用林间空地建设必要的生产管护设施、生产资料库房和采集产品临时储藏室，相关用地均可按直接为林业生产服务的设施用地管理，并办理相关手续。涉及将农用地和未利用地转为建设用地的，应当依法依规办理转用审批手续。”

（四）《实施意见》中关于“研究建立以奖代补的资金投入激励机制，利用农业产业结构调整、衔接推进乡村振兴等各类涉农（林）资金支持林下经济发展。”的政策支撑为：国家六部委联合印发的《关于加强中央财政衔接推进乡村振兴补助资金使用管理的指导意见》（财农〔2022〕14号）明确提出“支持各地以产业发展规划为引领，重点支持具有较好资源禀赋、良好市场前景、带动增收能力强的种养业，延伸支持农产品精深加工、副产物综合利用和以农业产业为主体的一二三产业融合发展，统筹支持具有民族特色、地域特色的手工业，并建立健全联农带农富农机制。”“各地可创新资金使用方式，通过以奖代补、贷款贴息、购买服务等方式，支持重点产业、重点环节，具体由地方根据产业类型和支持环节论证选择。”

（五）《实施意见》中关于“落实研发费用加计扣除、增值税留抵退税、增值税进项税额核定扣除试点等政策，促进林下经济类加工制造企业科技创新和更新改造。加大对林下经济良种、良艺、良机补贴的支持力度，将符合条件的种植、养殖、采集和初加工常用机械列入农机购置补贴范围。对在农村建设的保鲜仓储设施用电以及木本粮油和林下经济产品就近初加工用电，实行农业生产用电价格。”的政策支撑为：根据国家相关政策规定，农机购置补贴覆盖全国农村地区，包括农业生产、林业、畜牧业、渔业等各个领域；国家发展和改革委员会发布的《关于调整销售电价分类结构有关问题的通知》（发改价格〔2013〕973号），对农业生产电价的范围进行了统一，规范了农业生产电价适用范围，将农产品初加工用电纳入农业生产用电范围。林下经济本身就是跨多行业涉及多品种的产业，对以上规定同等适用。同时，《广西现代林业产业示范区实施方案》已明确“广西区内赋予农业农村、工业和信息化、科技、文化和旅游、自然资源、中医药、交通运输等领域的支持政策同等适用于林业。”

（六）《实施意见》中关于“优化林地林木转化为金融资产等方面政策设计，依托“桂惠贷”等金融产品，将符合条件的林下经济产业经营主体纳入政府性融资担保服务范围，对有关项目贷款给予贴息支持。”等其他政策的政策支撑为：自治区人民政府、国家林业和草原局印发的《广西现代林业产业示范区实施方案》（桂政发〔2022〕2号）以及自治区党委、自治区人民政府印发的《关于推进新时代林业高质量发展的意见》（桂发〔2022〕9号）均已明确“广西区内赋予农业农村、工业和信息化、科技、文化和旅游、自然资源、中医药、交通运输等领域的支持政策同等适用于林业”。